Una de las explicaciones más recurrentes de la inacción
política ante el desaforado crecimiento del crédito privado del que
ahora estamos sufriendo las consecuencias es la perversa estructura de
incentivos instaurada en el periodo de expansión económica.
17-10-2011 –
En la época de bonanza, los ciudadanos tenían incentivos para
invertir más allá de sus posibilidades y no ver cómo se empobrecían con
relación a sus vecinos; los bancos, para prestar lo máximo posible dada
la disponibilidad de financiación exterior y la fuerte demanda de
crédito interna; y los Gobiernos, para que la rueda crediticia no parase
nunca, con el fin de seguir alimentado el consumo interno, generador de
ingresos fiscales y puestos de trabajo. Aunque todos fueran
conscientes de la insostenibilidad de la burbuja, las estructuras de
incentivos de todos y cada uno de los agentes económicos los llevaba a
comportarse de modo que esta burbuja se perpetuara hasta su (trágico)
final.
¿De todos? Igual que en la Galia romana de las historias de
Astérix, no todos los agentes económicos relevantes estaban obligados a
sucumbir a tentaciones cortoplacistas. Un pequeño e irreductible grupo
de decisores, con competencias sobre importantes áreas del gobierno de
la economía (la supervisión del sistema financiero, nada menos) habían
sido protegidos de esas presiones. En 1994 se había aprobado la Ley de
Autonomía del Banco de España (LABE), diseñada precisamente para aislar a
esta institución de las perversas influencias políticas. Gracias a esta
ley, el Banco de España (BE) estaba capacitado dentro de su ámbito
competencial para adoptar medidas que, aunque costosas e impopulares,
fueran necesarias para el buen funcionamiento de la economía nacional.
No se puede decir que la autonomía del BE fuera papel mojado. Desde
el primer momento, el BE aprovechó su independencia para criticar
abiertamente (a menudo con buenos motivos) las políticas fiscales o
laborales de los Gobiernos de turno. Pero más allá de una ambigua tarea
de «asesorar al Gobierno» que la LABE recogía en su artículo 7.5.e, la
principal tarea del banco no era dar su opinión sobre lo divino y lo
humano, sino implementar la política del Banco Central Europeo (BCE) y
supervisar el buen funcionamiento del sistema financiero español.
¿Cómo se comportó este grupo de «irreductibles galos» durante la
crisis? Nada les obligaba a ceder ante las presiones de los votantes,
que pedían financiación más barata. Ni a las de los Gobiernos, que por
obvios motivos electorales deseaban poder seguir hinchando la burbuja
aún más. Es cierto que la herramienta «clásica» de control del crédito
(la política monetaria) no estaba bajo su control. Pero el BE
supervisaba la actividad de las entidades financieras que operaban en
España, y podía alterar las condiciones en las que estas entidades
transferían crédito de los mercados internacionales a las familias y las
empresas españolas.
A decir verdad, el BE no permaneció completamente de brazos cruzados.
En el año 2000 aprobó unas nuevas normas sobre «provisiones dinámicas»,
que en esencia consistían en obligar a aumentar las reservas de los
bancos en función del crecimiento del crédito. Ahora sabemos, sin
embargo, que estas medidas fueron a todas luces insuficientes: el
crédito siguió desbocado, la banca lo canalizó de forma irracional hacia
la construcción residencial (España llegó a construir en 2007 más
viviendas que Alemania, Francia e Italia juntas, a pesar de tener solo
una quinta parte de la población de estos tres países), y la deuda de
las familias alcanzó niveles desconocidos en nuestra historia reciente.
En resumen, otorgamos al BE la autonomía necesaria para hacer cosas
necesarias e impopulares, pero este decidió no usarla para impedir que
la burbuja inmobiliaria siguiera creciendo de forma insostenible. ¿Por
qué?
Puede que los que diseñaron la autonomía del BE desobedecieran el
sabio consejo de otro personaje de cómic, Spiderman, que nos advierte de
que «un gran poder conlleva una mayor responsabilidad». ¿Ante quién son
responsables los directivos del BE? ¿Cómo los castigamos si sus
acciones provocan desastres económicos? Precisamente por ser una
institución que actuaba, en cierto sentido, sin restricciones, los
ciudadanos deberíamos estar más legitimados para exigirle resultados.
Sin embargo, en la Ley de Autonomía, muy celosa a la hora de proteger al
BE de las demandas de los representantes políticos, el único mecanismo
que se prevé para incentivar a los directivos del banco a actuar en pos
del bien común es… su buena fe.
A diferencia de los políticos, que en todas partes sufren severos
castigos electorales como consecuencia de la crisis, las trayectorias
profesionales de los directivos de los bancos centrales no parece
depender mucho de los resultados económicos de los países en los que
operan, por mucho que estos resultados estén relacionados con la calidad
de la gestión realizada desde estas instituciones. En España, el
gobernador que presenció la expansión de la burbuja desde 2000 a 2006
fue premiado, tras el fin de su mandato, con la dirección del Banco de
Pagos Internacionales, desde donde ahora lanza advertencias a los países
emergentes sobre los peligros de las burbujas inmobiliarias. No parece
que vaya a tener un futuro mucho peor el gobernador actual, que ha visto
cómo algunos de sus supervisados eran, en sus propias palabras, «lo
peor de lo peor», repartiéndose millonarias compensaciones mientras
llevaban sus entidades a la ruina y forzaban la inyección en ellas de
dinero público.
En ausencia de mecanismos transparentes de rendición de cuentas, de
premios y castigos que incentiven al banco central a perseguir el bien
común, ¿a qué responden las acciones de los banqueros centrales? El
politólogo de la Universidad de Washington Chris Adolph argumenta en su
tesis doctoral, premiada en 2005 por la Asociación Americana de Ciencia
Política (The dilemma of discretion: career ambitions and the politics of Central Banking), que las trayectorias profesionales de los miembros del banco central
(en concreto, sus relaciones con el sector financiero) condicionan de
manera sistemática las decisiones que los bancos centrales toman.
En el caso español, cualquier «pinchazo» preventivo de la burbuja,
por muy saludable que hubiese sido para la economía, habría sin duda
lesionado los intereses del sector financiero y hubiese forzado al BE a
enfrentarse abiertamente con él. ¿Cómo de ingenuos tenemos que ser para
pensar que los intereses de los potenciales empleadores futuros de los
directivos del BE no afectaron a las decisiones que se tomaron desde
esta institución? (La LABE solo impide al gobernador y al vicegobernador
ejercer cargos relacionados con las entidades de crédito o con los
mercados de valores durante dos años después de su salida del BE).
Por supuesto que en el BE hay abnegados trabajadores con una gran
formación técnica y con deseo de defender el interés público. Pero es
preciso reconocer que no existen mecanismos de control democráticos y
transparentes que nos aseguren que sus buenas intenciones siempre
prevalecerán frente a los intereses de los poderosos grupos afectados
por las decisiones del banco. Por ello, no es descabellado pensar que
estos grupos acaben contaminando la actuación de los empleados de estas
entidades públicas.
En el momento en que decidimos dotar de independencia política a
entidades como el BE o el BCE, como ciudadanos renunciamos a nuestra
capacidad de decidir colectivamente sobre el contenido de ciertas
políticas bajo la promesa de que las decisiones que se tomaran desde
estas instituciones serían mejores que las que nosotros podíamos tomar.
Fue una decisión tomada de forma esquizofrénica. Por un lado, partía
de la desconfianza generada por el reconocimiento de que los gobernantes
elegidos democráticamente tendrían intenciones electoralistas que les
harían adoptar decisiones equivocadas. Pero por otro, institucionalizaba
una confianza ciega en las buenas intenciones de los tecnócratas que
ocuparían su lugar. La fundada sospecha de que estos tecnócratas tampoco
son, como diría Madison, «ángeles», nos debería llevar a cuestionar el
diseño de las instituciones de gobierno de la economía.