Las restricciones al tránsito de vehículos por contaminación atmosférica y su adecuación a la legalidad

Los vehículos a motor amplían la posibilidad de disfrute del derecho a la libertad de circulación. El problema surge conforme aumenta la dependencia de la ciudadanía respecto del transporte …

De: Carlos López Campillo
Fecha: Mayo 2007
Origen: Noticias Jurídicas

1. Introducción

1.1. La contaminación atmosférica
vehicular.

Se
entiende por contaminación
atmosférica, la contaminación de la atmósfera
por la presencia en el aire de materias o formas de energía
que impliquen riesgo, daño o molestia grave para las personas
y bienes de cualquier naturaleza.¹

La contaminación del aire es uno de los problemas
ambientales más importantes a los que se enfrenta el ser
humano resultado directo de su actividad. Las causas que originan
esta contaminación
son diversas,²
pero se pueden subdividir en:

• Procesos
  industriales.

• Combustiones
  domésticas e industriales: principalmente
  combustibles sólidos (p.ej: carbón) que producen
  humos, polvo y óxido de azufre.

• Vehículos
  a motor:
  cuya densidad
  en las regiones urbanizadas determina una elevada contaminación
  atmosférica (óxido de carbono,
  plomo, óxido de nitrógeno, partículas sólidas
  y ozono). ³

Los
vehículos a motor amplían la posibilidad de disfrute
del derecho a la libertad de circulación. El problema surge
conforme aumenta la dependencia de la ciudadanía respecto del
transporte creándose infraestructuras y vehículos que
permiten la circulación a altas velocidades, posibilitando con
ello el alejamiento del núcleo urbano, al que luego hay que
retornar, con la consiguiente congestión⁴
y contaminación derivadas.

Por otro
lado el carácter individualista de este medio de transporte no
compensa los costes ambientales, en infraestructuras y mantenimiento
industrial necesarios para disfrutar de ellos, lo que produce una
notable falta de “sostenibilidad económica”.

1.2. Un problema de la salud ambiental.

Los
seres humanos somos particularmente vulnerables a la contaminación
del aire⁵
los efectos son particularmente visibles en personas enfermas del
sistema respiratorio, ancianos y niños pequeños, que
pueden presentar problemas respiratorios debido a los contaminantes y
a la presencia de ozono al nivel del suelo que disminuye la función
respiratoria en hasta un diez por ciento, lo que puede ser mortal
para los asmáticos o quienes sufren de enfermedades
pulmonares.⁶

La
Organización Mundial de la Salud, ha realizado sendos estudios
sobre la materia y ha concluido, que en algunos países muere
más gente a causa de la contaminación del aire
producida por los vehículos a motor, que en accidentes de
circulación.

En
el primero de los estudios se analizó la contaminación
a largo plazo proveniente de vehículos en Austria, Francia y
Suiza, y se concentró muy especialmente en el efecto
de las partículas microscópicas que entran en el pulmón
y que con el tiempo, pueden llegar a obstruirlo.

Una
tercera parte de ese tipo de polución se produce por el
tránsito por carreteras y autopistas. Esta situación se
agrava en las ciudades, en las que el tránsito podría
ser responsable de la mitad de la contaminación ambiental. De
hecho, los investigadores calculan que las emisiones de gases
producidos en el tránsito, son responsables de ventiunamil
muertes anuales a causa de enfermedades respiratorias, entre la
población adulta con más de 30 años.⁷

El
segundo estudio versó sobre la contaminación por ozono
proveniente de los vehículos con catalizadores en las ocho
principales ciudades italianas. La conclusión, es que los
valores máximos de monóxido de carbono, óxido
nitroso y ozono se han visto ampliamente superados en esas ciudades.⁸
A una altitud de entre 15 y 50 kilómetros sobre la superficie
terrestre el ozono es beneficioso para la vida porque filtra los
rayos ultravioletas del sol, pero es dañino si ingresa a los
organismos vivos, por ejemplo, a través de la respiración.

Ante
esta situación, la OMS recomendó medidas drásticas
restrictivas de la circulación que obliguen a los ciudadanos
al uso del transporte público frente a los particulares y a la
reducción de los vehículos en circulación. El
peaje y las restricciones de tráfico en el acceso a las
grandes ciudades serían el sistema primordial.⁹

1.3 Objeto del presente trabajo.

En
España, la situación no es distinta, incluso pese a los
avances legislativos en la materia¹⁰
las actuaciones frente a la contaminación atmosférica
producida por el tráfico se limitan a la aplicación de
la normativa europea, y en algunos casos ni eso.¹¹

En el
plano internacional los compromisos asumidos por España
referentes a la lucha frente al cambio climático se encuadran
en el marco jurídico que regula esta materia tanto en el
ámbito internacional como en el de la Unión Europea, y
que está conformado por la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el Protocolo de
Kioto, la Decisión del Consejo de 25 de abril de 2002 relativa
a la aprobación –en nombre de la Comunidad Europea- del
Protocolo de Kioto y la aprobación de la misma por el
Parlamento de España¹².

En el
seno de esos acuerdos se creó en España la
“Estrategia
sobre el cambio climático”¹³,
en ella, y en lo que nos importa al objeto del presente trabajo se
establecen como posibles medidas a adoptar en materia de
contaminación vehicular, las siguientes:

• Fomento
  de la limitación de la circulación y
  aparcamiento de automóviles en zonas urbanas.

• Tarificación
  del uso de las infraestructuras viarias¹⁴
  interurbanas urbanas.

Básicamente
las mismas medidas, peaje y restricción¹⁵,
que la OMS recomendó en el supuesto italiano, y que no son
ninguna novedad en nuestro país, ya que han sido puestos en
práctica por varios municipios como Sevilla, Barcelona o
Madrid de un modo parcial, aunque tarde o temprano, bien sea por
razones de regulación del tráfico, o por razones
medioambientales no tardarán en imponerse soluciones más
drásticas.

Estas
soluciones pasarán inevitablemente por los cortes de tráfico
permanentes o transitorios, ya sea mediante limitaciones de acceso a
vehículos a las almendras centrales de las ciudades (en
función de la residencia o no de los titulares en esa zona) o
el cobro de peajes por acceder a los núcleos urbanos, y la
restricción del aparcamiento.

Muchas
de esas políticas se están ensayando en nuestras
ciudades, e incluso ya se hacen previsiones de su implantación
al respecto en otras muchas mediante su recepción en diversos
programas electorales.

El
objeto del presente trabajo tiene como finalidad adelantarse a ese
escenario, y valorar hasta que punto esas restricciones podrían
suponer una efectiva violación de la normativa constitucional
sobre la libertad de circulación y concretamente sobre los
artículos 19 y 139.2 de nuestro texto constitucional, en tanto
que suponen una medida obstaculizadora o limitadora de ese Derecho
fundamental.

Por
razones metodológicas, el trabajo se centrará
únicamente en las hipotéticas restricciones de tráfico
por motivos medioambientales, cuya legalidad, que se conozca, no ha
sido aún discutida en los tribunales.

2. Análisis de los problemas
derivados de las restricciónes al tráfico

2.1 El derecho fundamental afectado: La
libertad de circulación.

A)
Contenido del DF a la libertad de circulación.

En el
Derecho español, la libertad de circulación viene
configurada como Derecho Fundamental por la Constitución
Española en su art.19 y como mandato a los poderes públicos
en su art.139.2.

El
artículo 19 establece que, “Los españoles tienen
derecho a elegir libremente su residencia y a circular por el
territorio nacional.”

La
posibilidad de restringir la circulación no aparece regulada
por el artículo, por lo que esta debe ser la primera cuestión
que nos planteemos.

El
contenido del derecho de circulación se puede
concretar en la libertad de circulación; entendida esa
libertad, como la “facultad de la persona física
para desplazarse en el espacio, partiendo de la base de que tal
desplazamiento ha de efectuarse por las vías públicas o
privadas de uso público, pero respetando la propiedad privada
reconocida en el artículo 33 de la CE.” ¹⁶

Consiste
por tanto, en el derecho de todos los ciudadanos a circular (y
residir) libremente en cualquier parte del territorio nacional, sin
poder ser obstaculizados por los poderes públicos ni por los
particulares, a no ser en los casos en que por ley, y respetando el
contenido esencial de los mismos, se establezcan límites a tal
ejercicio, según exige el artículo 53.1 de la C.E

La
redacción del artículo 19 no prevé ningún
tipo de limitaciones¹⁷
a los derechos en él contenidos, al contrario de lo que sucede
con otros textos constitucionales.¹⁸

El hecho
de que el constituyente no las prevea, no quiere decir que no
existan; lo cierto, es que existen limitaciones que derivan del
propio texto constitucional y otras derivadas del resto del
ordenamiento jurídico. Las derivadas de la Constitución
son las siguientes:

• Reconocimiento
  constitucional de la propiedad privada en
  el artículo 33; en consecuencia, la libertad de circulación
  se limita a las vías públicas o a las privadas de uso
  público, no poseyendo el ciudadano derecho para circular en
  predios de propiedad privada.

• Limitaciones
  derivadas de deberes constitucionales.¹⁹

• La
  detención gubernativa, la prisión
  preventiva, las penas privativas de libertad y las medidas de
  seguridad.

• La
  suspensión temporal de los derechos y garantías
  constitucionales del artículo 55
  de la Constitución prevé la posibilidad de suspender
  los derechos contenidos en el artículo 19 de la misma, en los
  supuestos de que sean declarados los estados de excepción o
  de sitio, guardando silencio sobre la posibilidad de tal suspensión
  en los estados de alarma. ²⁰

Las
limitaciones analizadas hasta ahora, plantean extremos muy serios y
excepcionales, como la legislación penal y la suspensión
de derechos y libertades, entre ellas.

Por su
parte, el artículo 55 de la CE, nos ofrece una pista muy
sólida, las limitaciones al derecho a la libertad de
circulación, se establecen en supuestos excepcionales, como no
podía ser de otra forma al tratarse de un Derecho Fundamental.

Pero al
lado de estas, hay otras limitaciones derivadas de la legislación
ordinaria de muy diverso signo, en las que no siempre hay grandes
intereses en juego y sin embargo se obstaculiza o limita ese derecho
en mayor o menor medida; en general podrían agruparse en los
dos grandes epígrafes:

• Legislación
  sobre orden público y seguridad, se restringe
  temporalmente el acceso o la permanencia en algunos lugares (cfr. el
  art. 19.1 de la Ley
  Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre protección
  de la seguridad ciudadana²¹).

• Legislación
  fiscal, sanitaria y de transportes.

• La
  normativa reguladora del tráfico de vehículos
  (Código de la Circulación y Ordenanzas municipales)
  así por ejemplo, las restricciones que la policía de
  tráfico puede establecer en aplicación de las normas
  sobre seguridad vial, a la circulación de determinados
  vehículos por algunos itinerarios en momentos determinados.

Llegados
a este punto y a fin de clarificar conceptos, hay que acotar el
contenido esencial de la libertad de circulación vs la
libertad personal.

B)
Diferencia respecto a la libertad personal.

La libertad personal
implica que no pueden realizarse privaciones o restricciones de
libertad ilegítimas o arbitrarias que impongan límites
a la autonomía de la persona que desnaturalicen su derecho, lo
hagan impracticable o lo dificulten más allá de lo
razonable, se refiere a la libertad de la persona física en
cuanto ser corporal en sí mismo, constituyendo un derecho
matriz y residual, ya que protege las expresiones de libertad no
asegurados específicamente por los demás derechos
autónomos, posibilitando realizar todo aquello que es lícito;
es el derecho de toda persona a que los poderes públicos y
terceros no interfieran en la esfera de autonomía personal, el
derecho en definitiva, de disponer de su propia persona y de actuar
determinado por la propia voluntad sin otras limitaciones que las que
imponen el medio natural, los derechos de los demás y el
ordenamiento constitucional.

Por otro
lado, la libertad de
circulación es
aquel derecho de
toda persona a trasladarse sin obstáculos por el territorio
nacional pudiendo asentarse donde estime conveniente, y a entrar y
salir libremente del país, pudiendo expatriarse si lo
considera adecuado.

Hay
diferencias importantes entre ambos, ya que puede vulnerarse una de
ellos sin afectar al otro. Un ejemplo de ello es que la libertad
personal puede ejercerse permaneciendo estático, precisamente
sin querer moverse; por otra parte, se afecta la libertad ambulatoria
o de circulación en el supuesto de que una persona deba
abandonar obligatoriamente el territorio nacional o un ámbito
espacial determinado del mismo o se le prohíbe el acceso a una
determinada zona. Pretende este derecho proteger dos dimensiones: una
de carácter interna, la libre circulación y residencia
dentro del país, y otra de carácter externa, la libre
entrada y salida del territorio nacional.

Es
precisamente esta aspecto del Derecho Fundamental el que puede verse
afectado por las restricciones al tráfico de vehículos,
si bien es cierto, que la mayoría de la Doctrina entiende que
la libertad de circulación no se extiende a los medios que
utilicemos para llevarla a efecto (automóviles, aeronaves) lo
que en la actualidad no puede ser defendible como más adelante
argumentaré.

C) La
prohibición del art.139.2 de la CE.

Establece
el art. 139 de la Constitución, en su apartado segundo, que:
“Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que
directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación
y establecimiento de las personas y la libre circulación de
los bienes en todo el territorio español.”

Es
evidente el paralelismo, entre el contenido del artículo 19
de la Constitución
cuando reconoce el derecho de los españoles a circular por el
territorio nacional y el art.139, si bien esto es así, de un
modo literal, los Tribunales han entendido que el constituyente al
enunciar los principios generales del Título VIII, resolvió
incluir la disposición que ahora nos ocupa y al hacerlo la
diferenció del Derecho fundamental. Es evidente, que si el
constituyente quiso incluirlo ahí, y no en el propio art.19,
hemos de buscarle otro significado que no sea el simplemente
reiterativo.

No
estamos ante una regla competencial ni un principio rector de
política económica, más bien se trata de un
mandato a los poderes públicos del que se desprende una
prohibición formal de obstaculizar directa o indirectamente la
libertad de circulación (y residencia).

Así
lo ha entendido el TC en numerosas sentencias²²
si bien siempre conectado este precepto con la libertad de
circulación de bienes desde una perspectiva económica,
y relacionándolo con el principio de igualdad y solidaridad
del apartado primero del mismo artículo.

A juicio
del Tribunal, el artículo 139.2 fundamenta el deber de los
poderes públicos de perseguir los fines que les son propios
competencialmente hablando, con aquellas medidas que menos
perjudiquen la libertad de circulación: las que causen menos
distorsiones en el tráfico económico estatal. Y ello,
con la finalidad, de no obstaculizar el libre movimiento económico.

Hasta
aquí los derechos constitucionales implicados en este trabajo,
a partir de ahora, revisaremos la situación en la legislación,
jurisprudencia y las conclusiones al respecto.

2.2 Las restricciones de tráfico
en la legislación.

Como
hemos visto anteriormente, la ley ha desarrollado numerosos supuestos
en los que la libertad de circulación se puede ver limitada, y
no sólo por otros derechos fundamentales, sino también
por razones de seguridad ciudadana o regulación del tráfico.
En estos supuestos, tanto la libertad personal como la de circulación
se ven claramente afectadas, y en algunos supuestos, incluso por
normas reglamentarias, lo que no parece inquietar al legislador.

La
Constitución establece la reserva de ley como necesaria para
el desarrollo del art.19 de la Constitución, por lo que será
necesaria una norma de ese rango para regular las posibles
restricciones al tráfico por razón de la contaminación.

Para
ello, es necesario analizar la legislación concreta donde se
contiene la posibilidad de realizar intromisiones en el derecho de
circulación por razones de tráfico y medio ambiente y
la competencia de los entes locales al efecto.

La Ley
de Protección del Medio Ambiente regula en primera instancia
las restricciones al tráfico por motivo de contaminación
atmosférica, y como norma especial tiene preferencia sobre
cualquier otra normativa, y especialmente, sobre la de tráfico
y circulación de vehículos a motor.

El
art.1.3 no podría ser más esclarecedor respecto a la
efectiva competencia de los municipios en materia de contaminación
atmosférica:

“Dentro
de sus respectivas competencias, la Administración del Estado
y las Corporaciones Locales adoptarán,
con la colaboración de la Organización Sindical y demás
Entidades de derecho público o privado y de los particulares,
cuantas medidas sean necesarias para mantener la
calidad y pureza del aire (…) tales
medidas, que serán de obligatorio cumplimiento para todas las
actividades públicas y privadas, no implicarán el
deterioro de los restantes elementos del medio ambiente ni la ruptura
del equilibrio ecológico.”

El art.1
se remite como hemos visto, a las respectivas
competencias de los entes locales. Sobre ambas materias,
medio ambiente y tráfico, tiene competencia el municipio a
tenor del art.25.2 de la Ley de Bases de Régimen local.

Sin
embargo, cuando se trate de zonas contaminadas, el
art.6, establece que:

“El
Gobernador civil, previo informe de la Comisión Provincial de
Servicios Técnicos y oídos los Ayuntamientos afectados,
podrá imponer, a tenor de las circunstancias concurrentes,
todas o alguna de las medidas siguientes: c). La adopción de
las medidas necesarias dentro del perímetro afectado para
disminuir los efectos contaminantes producidos por el tráfico
urbano e interurbano.”

El
art. 7 por su parte, aludiendo a las zonas de
emergencia, establece que el Gobierno podrá:

“b).
En cuanto a los vehículos de motor: se podrá limitar o
prohibir la circulación de toda clase de vehículos, con
las excepciones necesarias para garantizar la atención de los
servicios sanitarios, de incendios, de seguridad y orden público
y de defensa nacional.”

Esta
previsión no obsta sin embargo a la competencia municipal
prevista en el art. 1.3, ya que se trata de supuestos notablemente
distintos, las competencias sobre medio ambiente y tráfico
recaen sobre las Corporaciones locales, pero los supuestos de alarma
y declaración de zona contaminada sólo podrá
realizarlos el Gobierno, ya que se trata de supuestos excepcionales
que en nada afectan a la competencia municipal.

Partiendo
de esta premisa, las autoridades municipales, tendrán
competencia para acordar el cierre de vías urbanas en los
supuestos de contaminación atmosférica, y no obsta a
que estén obligadas a ello cuando el gobierno declare la
existencia de una zona contaminada o que puedan
solicitar al Gobierno esa declaración, ya que se trata de
supuestos y competencias distintas.²³

Al
margen de estos supuestos, la normativa sobre restricciones de
tráfico se contiene fundamentalmente en el Real Decreto
1428/2003, y en concreto en su art.39 que establece las
circunstancias en las que es posible restringir la circulación:

“se
podrán establecer limitaciones de circulación,
temporales o permanentes, en las vías objeto de la legislación
sobre tráfico, circulación de vehículos a motor
y seguridad vial, cuando así lo exijan las condiciones de
seguridad o fluidez de la
circulación.”

El art.
39 contempla como una opción excepcional la limitación
a la circulación de vehículos, y para ello lo
fundamenta en dos criterios, la seguridad y la fluidez.

El de
seguridad es un concepto normativo, y por tanto amplio en su
interpretación, y abarca cualquier tipo de peligro en la vía,
incluyendo los supuestos de accidentes de tráfico y transporte
de mercancías peligrosas. El criterio de fluidez se encarga de
desarrollarlo el mismo artículo en su apartado 2º:

“En
determinados itinerarios, o en partes o tramos de ellos comprendidos
dentro de las vías públicas interurbanas, así
como en tramos urbanos, incluso travesías, se podrán
establecer restricciones temporales o
permanentes a la circulación de camiones
con masa máxima autorizada superior a 3.500 kilogramos,
furgones, conjuntos de vehículos, vehículos articulados
y vehículos especiales, así como a vehículos en
general que no alcancen o no les esté permitido alcanzar la
velocidad mínima que pudiera fijarse, cuando, por razón
de festividades, vacaciones estacionales o desplazamientos masivos de
vehículos, se prevean elevadas
intensidades de tráfico, o cuando las
condiciones en que ordinariamente se desarrolle aquél lo hagan
necesario o conveniente.”

Es
evidente, del tenor de este artículo que si bien la suspensión
del tráfico por contaminación atmosférica podría
incardinarse en el supuesto de seguridad, es más discutible
que esa restricción cuando sea de carácter permanente
la pueda acordar un Municipio.

En ese
sentido parece expresarse el art.39 al referirse a la competencia
para acordar las restricciones:

“Corresponde
establecer las aludidas restricciones al organismo autónomo
Jefatura Central de Tráfico o, en su caso, a la autoridad de
tráfico de la comunidad autónoma que tenga transferida
la ejecución de la referida competencia.”

“Las
restricciones serán publicadas, en todo caso, con una
antelación mínima de ocho días hábiles en
el Boletín Oficial del Estado y,
facultativamente, en los diarios oficiales de las comunidades
autónomas citadas en el apartado anterior.”

Por lo
tanto, quedan excluidas a priori las entidades locales
para determinar esas restricciones, ahora bien, el propio apartado 7º
se encarga de aclarar, que:

“Las
restricciones a la circulación reguladas en este artículo
son independientes y no excluyen las que establezcan otras
autoridades con arreglo a sus específicas competencias.”

De lo
que se infiere que podría haber otras competencias, a falta de
mayor desarrollo, las competencias sobre “tráfico
de vehículos y de personas” vienen
definidas genéricamente en el art.25.2 de la Ley de Bases de
Régimen Local, y desarrolladas por
Real Decreto Legislativo
339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de
la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a
Motor y Seguridad Vial, en su art.7, se establece que los municipios
tienen competencias para:

1. La
   ordenación y el control del tráfico en las vías
   urbanas de su titularidad, así como su
   vigilancia por medio de
   agentes propios, la denuncia
   de las infracciones que se cometan en dichas vías y la
   sanción de las mismas cuando no este expresamente atribuida a
   otra Administración.

2. La
   regulación mediante Ordenanza Municipal
   de Circulación, de los usos de las vías urbanas,
   haciendo compatible la equitativa distribución de los
   aparcamientos entre todos los usuarios con la necesaria fluidez del
   tráfico rodado y con el uso peatonal de las calles, así
   como el establecimiento de medidas de estacionamiento limitado, con
   el fin de garantizar la rotación de los aparcamientos,
   prestando especial atención a las necesidades de las personas
   con discapacidad que tienen reducida su movilidad y que utilizan
   vehículos, todo ello con el fin de favorecer su integración
   social.

5. El
   cierre de vías urbanas cuando sea necesario.

La
conexión entre el art. 39.7 del
RD 1428/2003 y el art.7.e del
RDL 339/1990 evidencia claramente la competencia de los órganos
municipales para realizar cortes de tráfico y limitar por
tanto el acceso y aparcamiento en los núcleos urbanos,
incluyendo entre esas posibilidades, tanto los peajes como la
prohibición de acceder a zonas concretas del municipio.

El
criterio rector para adoptar estas medidas será según
el apartado e). del citado artículo, será el de
necesidad, concepto ambiguo, y de nuevo amplio, y que
deja en manos municipales la determinación del mismo, y su
oportunidad.

La cuestión no parece ser tanto la capacidad para acordar el
cierre de las vías y los supuestos en los que se produce, sino
la posibilidad de que ese cierre sea permanente y como justificar
esas acciones sin perjudicar los derechos fundamentales particulares.

Sobre
como entender las limitaciones al derecho a la circulación nos
puede dar una pista fiable la Jurisprudencia de nuestros Tribunales
en aplicación del art.19 y 139.2 de la Constitución.

2.3 La jurisprudencia sobre la materia.

Como ya
se expuso anteriormente, ninguna resolución que haya
trascendido ha tratado directamente esta problemática, si se
han tratado cuestiones incidentales, en relación sobre todo a
la circulación de mercancías y la igualdad en el
territorio nacional a la luz del art. 139 de la CE, fallos que nos
pueden ser de utilidad para crear una doctrina sobre la materia,

Resumiendo
la doctrina expresada en esos fallos, los requisitos para que una
medida obstaculizadora de la circulación de personas y bienes,
sea acorde con la constitución exige la concurrencia
simultánea de tres requisitos:

1. Existencia
   de cobertura competencial,
   o lo que es lo mismo: que la Comunidad haya actuado dentro de sus
   competencias;

2. Proporcionalidad
   entre las diferencias que se introducen respecto del régimen
   existente en toda o en parte de España y el fin legítimo
   que se persigue al establecer esa diversidad, de manera que resulte
   adecuada y justificada por su fin;

3. La
   salvaguardia de la igualdad
   básica de todos los españoles.

“Fuera
de estos márgenes, aquellas medidas que persigan de forma
intencionada la finalidad de obstaculizar la libre circulación
o generen consecuencias objetivas que impliquen el surgimiento de
obstáculos que no guarden relación y sean
desproporcionados respecto del fin constitucionalmente lícito
que pretenda la medida adoptada caen dentro de la prohibición
del artículo 139.2.”²⁴

Sin
embargo, los requisitos establecidos jurisprudencialmente se acuñan
desde la perspectiva de la relación Estado – Comunidades
autónomas, sin que hasta el momento el TC se halla pronunciado
sobre esa cuestión en referencia a los municipios, pero ello
no impide que podamos trasladar alguno de los planteamientos al
problema que nos ocupa, ya que según la doctrina
jurisprudencial, “la solución tendrá que
producirse caso por caso, en función de las circunstancias que
en cada uno concurran.” Lo que parece abonar nuestra
tesis.

No
obstante, seguimos necesitando más claves para definir cuando
los impedimentos a la movilidad de personas y bienes estarán
prohibidos por obstaculizar o limitar el derecho a la circulación.
Para ello, hemos de volver a la jurisprudencia, y en concreto a la de
nuestro TS.

A tal
fin, puede servirnos de utilidad la STS 19 de Enero de 2005 (y en
aplicación de su doctrina la STSJ País Vasco de 15 de
Marzo de 2006)

El fallo
versa sobre un recurso contencioso-administrativo interpuesto por el
Gobierno de Cantabria contra una resolución de la Dirección
de Tráfico del Departamento de Interior del Gobierno Vasco por
la que se establecían medidas especiales de regulación
de tráfico durante el año 1997 y 2005 para determinados
transportes de mercancías.

Sin
entrar en detalle, el TS determinó: “la ilegalidad
de las normas autonómicas que prevean, para un determinado
tipo de vehículos, prohibiciones generales de circulación
por todas las carreteras de la Comunidad Autónoma, y ello
porque las normas estatales únicamente permiten que la
restricción afecte a determinados itinerarios o partes o
tramos de ellos.”

Así
mismo, se estableció: “la infracción de los
artículos 5 del Real Decreto Legislativo 339/90 de 2 de marzo,
por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley de Tráfico,
Circulación y Vehículos a Motor y Seguridad Vial , y de
los artículos 37 a 39 del Reglamento General de Circulación
aprobado por Real
Decreto 13/92, de 17 de enero:²⁵
“ Como se ve claramente, estas normas no permiten la
prohibición general de circulación por una determinada
parte del territorio nacional a una específica clase de
vehículos, sino que la restricción sólo puede
afectar a «determinados itinerarios», o «partes o
tramos de ellos».

Por su
parte, la STC 88/1986 sobre el mismo asunto, ha señalado que
“La medida adoptada por la Administración vasca,
si bien formalmente amparada en una competencia de regulación
de tráfico, se encontraba completamente desvinculada de esta
finalidad, siendo en
realidad una medida de regulación del transporte de mercancías
adoptada con violación del orden competencial definido por la
Constitución. Pero, además, podemos afirmar que la
medida implica una evidente infracción del artículo
139.2 CE por cuanto se obstaculiza la libre circulación de
bienes en todo el territorio español, discriminando según
el origen o destino de los mismos y sin importar la naturaleza
intracomunitaria, intercomunitaria o internacional de los
transportes.”

La
distinción establecida en la Resolución comentada es
completamente arbitraria por falta absoluta de razonabilidad. En
definitiva, y de acuerdo con la STC 209/1988, «las
diversificaciones normativas son conformes a la igualdad, en suma,
cuando cabe discernir en ellas una finalidad no contradictoria con la
Constitución y cuando, además, las normas de las que la
diferencia nace, muestran una estructura coherente, en términos
de razonable proporcionalidad, con el fin así perseguido.
(F.J 6ª)”

Estos
fallos, aún referidos de nuevo a conflictos entre CC.AA y
Estado, arrojan sin embargo importantes conclusiones:

1. Una
   medida, aún amparada en una competencia legítima (en
   el caso anterior no lo es) puede resultar contraria al art. 139 y
   por extensión al derecho a la libertad de circulación,
   si su finalidad es obstaculizadora.

2. Las
   medidas deben ser proporcionales al fin perseguido, no lo serán
   cuando haya otras de menor calado que puedan ser sustitutivas de
   esta, obteniendo el mismo o similar resultado.

En este
sentido se expresa otro fallo del TC:

En lo
que respecta a la concreta plasmación de estos principios de
igualdad y unidad de mercado aunque aplicados al ámbito del
transporte, la STC 37/1981, de 16 de noviembre, en su FJ 2. º,
afirma que «Ciertamente, cualquier normativa local dentro
de su ámbito competencial propio, puede incidir sobre la
circulación de personas y bienes…». Si bien se
recuerda a continuación que no toda incidencia constituye
necesariamente un obstáculo, se añade que sí «lo
será sin duda cuando intencionadamente persiga la finalidad de
obstaculizar la circulación …» y «…
también en aquellos otros en los que las consecuencias
objetivas de las medidas adoptadas impliquen el surgimiento de
obstáculos que no guardan relación con el fin
constitucionalmente lícito que aquéllas persiguen...».

Esta doctrina es reiterada y resumida en la STC 64/1990, de 5 de abril (FJ
2. º): “Útil será, a este respecto,
tener presente la doctrina expuesta en las SSTC. 37/1981 y 88/1986.
En la primera, ha precisado este Tribunal que no toda medida que
incida sobre la circulación de bienes y personas por el
territorio nacional es necesariamente contraria al art. 139.2 de la
CE, sino que lo será cuando persiga de forma intencionada la
finalidad de obstaculizar la libre circulación o genere
consecuencias objetivas que impliquen el surgimiento de obstáculos
que no guarden relación y sean desproporcionados respecto del
fin constitucionalmente lícito que pretenda la medida adoptada
(fundamento jurídico 2.º).”

Por lo
tanto, esta doctrina con las salvedades referidas a la diferencia
sustancial de objeto, podrían ser aplicadas a cualquier
restricción del art.139.2, y por ende del 19 de la
Constitución Española.

2.4 La Libertad de circulación de
personas en territorio europeo.

Es
necesario analizar también el marco europeo sobre la materia y
la posible contradicción entre las restricciones de tráfico
y la libre circulación de personas y mercancías a nivel
europeo. Libertad concretada hoy en cuanto a su contenido en la
Directiva 2004/38 de la Unión Europea..

Esta
libertad, sólo afecta a los ciudadanos europeos y a sus
familiares y según algunos autores no es de aplicación
al caso, puesto que regula los supuestos de entrada o salida
transfronteriza, de tal modo, que estas normas, sólo entrarían
en juego cuando interviniera una relación interestatal.²⁶

Esta
opinión aunque válida, no obsta a la posible ilegalidad
de las medidas restrictivas al tráfico (sobre todo si tienen
como objetivo el transporte de mercancías por carretera)
aunque se produzcan en una Comunidad autónoma o en un
municipio concreto, si de ellas se derivan limitaciones u obstáculos
a la libertad de circulación dentro de la UE. Esta situación
podría dar lugar a pronunciamientos favorables del TJCE y
generar la correspondiente indemnización al particular
afectado.

La única
ocasión en que la UE ha tenido que pronunciarse sobre el
particular fue en el Asunto «botellas danesas», el TJCE²⁷
reconoció que la protección del medio ambiente es una
exigencia que podría justificar restringir la libre
circulación de mercancías.

Lo
importante del fallo, es que el TJCE antepusó la finalidad de
la protección medio ambiental a la libre circulación de
mercancías, entendiendo proporcionadas las medidas
restrictivas de la circulación de un Estado miembro al
respecto.

Por otro
lado, el TJCE estableció en su día,²⁸
que el principio de libre circulación de mercancías
obliga a los Estados miembros a garantizar el libre acceso a las
principales vías de tránsito y que dicha obligación
puede prevalecer sobre los derechos fundamentales, tales como las
libertades de expresión y de reunión, tanto más,
cuando está en juego la protección de la salud y del
medio ambiente. Dos de los objetivos claros de la política
comunitaria de los últimos años.

Aunque
el supuesto de hecho de estas Sentencias es muy diferente al objeto
del presente trabajo -en el no se hablaba de libertad de circulación
personal- sus prescripciones, al igual que los fallos anteriormente
comentados del TC y TS, podrían ser aplicados con las
salvedades oportunas a nuestro Derecho o casos futuros de similar
contenido conflictivo. En un futuro, podrían entenderse
legítimas las restricciones al tráfico que tuvieran
como objetivo la protección del medio ambiente, y aunque ello,
suponga un obstáculo a la libre circulación de personas
(y mercancías) en el seno de la UE.

2.5 La responsabilidad patrimonial de la
Administración por las restricciones de tráfico.

Antes de
proceder a exponer las conclusiones sobre el presente trabajo, es
necesario analizar una última cuestión, la posibilidad
de que las restricciones de tráfico generen en la
Administración la obligación de indemnizar a
particulares sobre las perdidas de su actividad empresarial, supuesto
que puede darse con facilidad en los supuestos de restricciones al
tráfico.

Es
obvio, los costes que la obstaculización de la circulación
puede generar en las personas, tanto en costes de tiempo, como
económicos, sobre todo en empresarios. La posibilidad de
exigir una indemnización no es baladí, sobre todo en
los supuestos de restricciones injustificadas a la circulación.

En ese
sentido se expresa un único fallo del TSJ Castilla y León,
en su sentencia nº 408/2003.

El
Tribunal declara la responsabilidad patrimonial de la administración
al considerar que durante los días de la campaña
“Burgos sin coche” se impidió el
acceso de los vehículos particulares al aparcamiento de la
Plaza Mayor quedando acreditado que la recurrente vio disminuidos los
ingresos obtenidos en su negocio (el propio aparcamiento de la Plaza
Mayor) .

Se alegó
por el Ayuntamiento la obligación de la reclamante de soportar
los perjuicios causados basándose fundamentalmente en dos
motivos, la efectiva competencia para la ordenación municipal
del tráfico, y la existencia de una concesión de uso,
lo que excluía la responsabilidad.

El
tribunal desestimó ambos argumentos y condenó al
Ayuntamiento a indemnizar a la afectada.

Este
criterio jurídico acertado a mi juicio, podría ser de
aplicación en aquellos supuestos en que por parte de las
autoridades municipales se lleven a cabo restricciones de tráfico,
injustificadas o no, y aún en el ámbito de su
competencia. Ahora bien para que dichos daños y perjuicios
deban ser indemnizados por la Administración han de ser
consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios
públicos en una relación directa de causa a efecto, sin
intervención extraña que pudiera influir en el nexo
causal conforme a la doctrina sobre la materia.

3. Conclusiones

La
libertad de circulación implica el uso de vehículos:
La Doctrina jurídica y la Jurisprudencia han puesto
tradicionalmente de relieve que la libertad de circulación
corresponde exclusivamente a la persona y no a los medios de que ésta
se valga para circular, permaneciendo libre el legislador para
regular el uso de éstos; regulación que ha de respetar
el principio de igualdad en el doble sentido de no establecer
discriminaciones entre los ciudadanos, y de remover los obstáculos
que impidan a los ciudadanos el ejercicio de tales derechos. En
consecuencia, el legislador ha de regular el uso de los medios que
hacen posible el desarrollo de las antedichas libertades de modo y
manera que facilite su utilización en condiciones de igualdad
para todos, según exigencia de los artículos 14
y 9.2 de la C.E.

Esta
tradición se explica en una falta de conciencia de la conexión
entre las regulaciones del tráfico rodado y la libertad de
circulación y comenzó legitimándose, como tantas
otras, en el principio de ordenación administrativa de los
usos especiales de dominio público viario. Pero es evidente
que la situación actual es muy otra; el tráfico rodado
constituye hoy un sector de intervención cuyas consecuencias
económicas indirectas son de una extraordinaria importancia,
que afecta en su vida cotidiana a la inmensa mayoría de los
ciudadanos, con una intensidad superior a la de muchas otras
actividades de las Administraciones públicas y que, por tanto,
no es lógico que permaneciera íntegramente entregado a
la potestad reglamentaria de la Administración. Y ello no sólo
por su importancia, sino porque el tráfico rodado constituye
hoy la manifestación normal y esencial de la libertad de
circulación.

La
intervención del Estado, en materia de circulación
viaria, por no referirnos a la marítima y aérea, pone
de relieve la progresiva reducción del ámbito en el que
operan estos derechos, como certeramente escribió en su día
SANTAMARÍA PASTOR: «… es indiscutible que tales
intervenciones son en buena parte imprescindibles; también lo
es que otras no lo son tanto, como lo es el que muchas de las que se
anuncian o prevén, en bastantes ocasiones con fuertes dosis de
arbitrismo, resultan claramente criticables. En cualquier caso, todas
estas intervenciones se han impuesto sin atención alguna al
derecho constitucional de libre circulación; como si éste
no existiese o, mejor aún, como si tales intervenciones no
guardasen relación alguna con el mismo»

Entender
hoy, que las limitaciones a la libertad de circulación con
vehículos no afectan al derecho a la circulación es un
error jurídico, y ello por la lógica diferencia entre
libertad personal y de circulación. De esto se deriva la
siguiente conclusión.

Diferenciación
entre libertad personal y de circulación: Cuando a
una persona se le priva de acceder en su vehículo a
determinadas zonas urbanas, se le está obstaculizando su
derecho fundamental, bien es cierto, que a esa misma persona
probablemente podría acceder a pie, pero ello no quita para
que esa prohibición constituya una limitación, legal
seguramente, pero una limitación al fin y al cabo.

En el
Derecho constitucional contemporáneo, la tendencia
generalizada consiste en entender las libertades de circulación
y residencia como un derecho fundamental individualizado y diferente
de la libertad personal; la libertad de circulación se
convierte en un instrumento jurídico preciso de defensa contra
posibles intervenciones del Estado que, sin llegar a menoscabar la
libertad en general, pudiera restringir la libertad de movimiento; En
ellas deben entenderse incluidas a mi juicio la libertad de
circulación con vehículos a motor como parte integrante
de las facultades derivadas de ese derecho.

Limitaciones
al contenido esencial del derecho fundamental: El Derecho
fundamental entendido en ese sentido amplio sería objeto de
constantes violaciones, por ello se hace necesario regular los
supuestos en los que cabe limitarlo.

La
reserva de Ley y la competencia adquieren en este caso una
importancia absoluta.

Las
limitaciones han de respetar «el contenido esencial» de
estos derechos, según exige el artículo 53.1
de la C.E.
como derechos fundamentales que son no están sujetos a más
restricciones que las que, conforme al texto constitucional, se
impongan con la cobertura de una ley orgánica o resulten de la
ponderación con otros bienes jurídicos de la misma
entidad. (Ejemplo de ello son las causas de suspensión
excepcionales del Art.55 de la CE).

Debido a
la reserva de Ley, del Art. 53 de la CE, sólo por Ley pueden
desarrollarse los supuestos limitativos al Derecho Fundamental a la
circulación, de hecho, la legislación limitativa de
estos derechos únicamente puede provenir de las Cortes
Generales, no pudiendo incidir en esta materia los órganos
legisladores de las distintas Comunidades Autónomas, y ello
debido a la prohibición expresa contenida en el artículo
139
de la C.E.,
que ha de interpretarse en concordancia con el artículo 149.1
de la misma norma fundamental.

En el
caso de las restricciones de circulación por motivo de la
contaminación los municipios tienen también competencia
para establecer limitaciones a este derecho en la medida en que una
Ley de carácter estatal, así lo establezca.

En este
sentido la STC 37/1981, de 16 de noviembre, en su FJ 2.º, afirma
que «cualquier normativa local dentro de su ámbito
competencial propio puede incidir sobre la circulación de
personas y bienes…».

La
competencia de los municipios para adoptar medidas contra la
contaminación atmosférica viene determinada con
carácter general en el art. 1.3 de la Ley de Protección
del medio ambiente, y con carácter general por el art.25.2 de
la LBRL.

Por su
parte, pese a que el RD 1428/2003 establece como competencias
estatales las referentes a la circulación (excluyendo a las
CC.AA) ²⁹
incluye a su vez una cláusula de salvaguardia a favor de los
entes locales. Cláusula que se desarrolla en el RDL 339/1990 y
que incluye entre sus competencias el cierre de vías y la
limitación del aparcamiento.

En ese
sentido, debo concluir que los municipios tienen competencias para
realizar restricciones de tráfico, cortes de vía y
creación de peajes para acceder a las ciudades por razón
de contaminación atmosférica.

Todo
ello y falta de regulación detallada, siempre y cuando cumpla
los siguientes requisitos:

En
primer lugar, el criterio de necesidad
será el criterio que determinará en que momento es
necesario por razones medioambientales o de salud, limitar el acceso
a la ciudad o restringir el tráfico. (Conforme al art.7 del
citado Real Decreto)

No
obstante, dado que hay un derecho fundamental implicado, deben
tenerse en cuenta los requisitos del principio de
proporcionalidad tradicionales en nuestro derecho
constitucional.

Finalidad
legítima: El fin legítimo que llevó a
la adopción de la medida es lo que activa, cumplidas las
condiciones de la competencia y la no infracción de otras
regulaciones preferentes, los efectos prohibitivos del artículo
139.2 y 19.

Esta
doctrina es reiterada y resumida en la STC 64/1990, de 5 de abril: “
ha precisado este Tribunal que no toda medida que incida sobre la
circulación de bienes y personas por el territorio nacional es
necesariamente contraria al art. 19 y 139.2 de la CE, sino que lo
será cuando persiga de forma intencionada la finalidad de
obstaculizar la libre circulación o genere consecuencias
objetivas que impliquen el surgimiento de obstáculos que no
guarden relación y sean desproporcionados respecto del fin
constitucionalmente lícito que pretenda la medida adoptada”
(fundamento jurídico 2.º).

Proporcionalidad
y justificación de la norma: Que la medida sea
proporcional a la finalidad legitima buscada. No será
proporcional la medida en el caso de que haya otra que produciendo
sustancialmente los mismos efectos materiales, no perjudique o limite
la libertad de circular, en cuyo caso la Administración deberá
adoptar la menos ablativa. Conforme al criterio de la sustitubilidad.

En el
caso de las restricciones al tráfico por motivo de la
contaminación, debe existir un riesgo grave para la salud de
las personas y/o el medio ambiente que justifiquen esa medida
ablativa de un Derecho fundamental.

En ese
sentido, también hay que tener en cuenta la normativa
comunitaria sobre la materia, pese a su carácter
transfronterizo puede verse afectada por las limitaciones al tráfico
de carácter municipal y generar indemnización a favor
de concretos particulares afectados.

Del
mismo modo, una restricción de tráfico que causalmente
produzca un daño a un ciudadano puede ser objeto de
responsabilidad por funcionamiento normal o anormal de la
Administración, siempre que pueda inferirse que el daño
es consecuencia de esa limitación, como ha puesto de
manifiesto la jurisprudencia aludida anteriormente.

Carlos López Campillo.
Abogado.

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APARICIO
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Notas